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渎职犯罪审查调查工作探析之一 渎职犯罪的概念及管辖

发布时间:2020-01-08 |  来源:中央纪委国家监委网站

编者按:

渎职犯罪是具有严重社会危害性的犯罪。近年来,渎职犯罪呈现出隐蔽化、专业化、复杂化的特点,为有效查办该类犯罪,实现审查调查工作高质量发展,需要做到精准发现、精准调查、精准取证、精准认定。即日起刊发渎职犯罪审查调查工作系列文章,为广大纪检监察干部提供借鉴。

渎职犯罪的概念及历史沿革

渎职罪是指国家机关工作人员在行使职权或者履行职责的过程中,滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊,妨害国家机关公务的合法、公正、有效执行,损害公民对国家机关公务的客观、公正、有效执行的信赖,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。广义的渎职犯罪除了上述情况外,还包括国有公司、企业、事业单位人员失职罪,以及报复陷害罪、侵犯少数民族风俗习惯罪等。监委管辖的渎职罪对应广义渎职犯罪的概念。

中国历史上,为了维护阶级统治,普遍重视对官吏犯罪的打击。唐朝是中国封建文明发展的一个高峰,唐朝制定的唐律对官吏职务活动的内容、范围、职责和法律责任都有规定,其中对滥用职权行为的规定有擅改律令、署置过限、出使辄干他事等,此外还有司法人员渎职犯罪等规定。明朝关于官员渎职行为主要规定在《大明律》的《吏律》和《刑律》两篇中,对于玩忽职守类的渎职行为有明确规定,如实政不修、承办逾期、擅离职役等。清朝,渎职类犯罪的规定与《大明律》规定基本一致。

1979年刑法对渎职罪也做了明确规定。1979年刑法第八章渎职罪共有8条规定,其中包括贿赂犯罪、泄露国家重要机密犯罪、玩忽职守犯罪、司法工作人员徇私舞弊犯罪、虐待被监管人员犯罪、私放罪犯犯罪、邮电工作人员私自开拆毁弃邮件犯罪等7种犯罪,另有一条规定犯本章之罪情节轻微的可以酌情予以行政处分。可见1979年刑法实际将职务犯罪都规定在渎职罪一章中。

1997年刑法则将贿赂犯罪等罪名从渎职罪中划分出去,形成贪污贿赂罪的内容,并充实了渎职罪一章的规定,基本形成了滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊三类渎职犯罪。在1997年刑法实施过程中,针对渎职罪的主体、损失后果的认定、并案侦查等问题,先后出台了多个司法解释和批复意见,逐步完善了渎职罪的犯罪构成要件。2002年全国人大常委会专门就渎职罪主体适用问题作出立法解释,扩大了渎职罪主体范围。2013年“两高”发布实施《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》,对渎职罪查办中损失标准计算、数罪并罚、追诉期限等问题进行了规定,进一步完善了渎职罪的规定。

渎职犯罪管辖问题

一、监委管辖渎职犯罪案件基本情况。监察法第十一条规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责:(二)对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。监委的调查不同于司法机关按照刑事诉讼程序进行的侦查活动,是针对公职人员的职务违法和职务犯罪进行的一项法定监察工作。上述规定,是对监委管辖的犯罪类型进行的原则性规定,与刑法所规定的罪名不是一一对应的关系。

根据有关管辖规定,监委共对涉及贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等六大类犯罪88个罪名拥有管辖权,其中部分罪名监委和其他机关共享管辖权,监委只负责公职人员涉嫌该罪名的管辖。涉及渎职犯罪问题的主要有三大类,分别为滥用职权类犯罪,玩忽职守类犯罪,徇私舞弊类犯罪。这三类罪名是渎职犯罪抽象罪名,抽象出了三类渎职犯罪的基本特征。在审查调查工作中,应注意使用刑法中规定的具体罪名,以免造成混淆。

二、监察机关和检察机关的管辖分工。首先,需要明确专属监察机关管辖的渎职犯罪。在监委管辖的渎职犯罪中,根据刑法规定的犯罪构成,以公职人员身份作为犯罪主体的,应由监委专属管辖,公安机关和检察机关不再有管辖权,如滥用职权罪,玩忽职守罪,国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪等。

其次,对于检察机关管辖的司法工作人员渎职犯罪,修改后的刑事诉讼法规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。”2018年11月,最高人民检察院制定《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》,共列举了徇私枉法罪、刑讯逼供罪、私放在押人员罪等14个罪名可以由检察院管辖。其中滥用职权、玩忽职守两罪,属于非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的,应由监委管辖,另外非法拘禁、非法搜查两罪,非司法工作人员实施的,应由公安机关管辖。检察机关立案侦查上述犯罪,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监委管辖的职务犯罪的,一般应以监委为主调查,检察院予以协助。经沟通,认为全案由监委管辖更适宜的,检察院应当撤销案件,将案件和相应职务犯罪线索一并移送监委;认为由监委和检察院分别管辖更为适宜的,检察院应当将监委管辖的相应职务犯罪线索移送监委,对依法由检察院管辖的犯罪案件继续追查。(阮经纬 作者单位:中央纪委国家监委第十五审查调查室)